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【摘要】我國的文物保護制度具有明顯的路徑依賴特點，從概念的內(nèi)涵外延到相關(guān)的管理規(guī)定一直延續(xù)最初的基于靜態(tài)遺存的設(shè)計。相應(yīng)地，世界文化遺產(chǎn)保護制度則處在不斷的發(fā)展變化之中。中國大運河雖然成功申報世界遺產(chǎn)，但在具體管理過程中也暴露出我國文物保護制度在世界遺產(chǎn)框架下內(nèi)涵外延、價值體系以及管理規(guī)定的不適應(yīng)性。“文物”向“文化遺產(chǎn)”的演進有其必然的內(nèi)在邏輯，更需要進行制度化的安排。系統(tǒng)的法律保障、多部門的共同管理以及全社會的共同參與構(gòu)成其基本的演進路徑。

【關(guān)鍵詞】文物；文化遺產(chǎn)；大運河；路徑

中國大運河是一項縱貫?zāi)媳保瑱M跨東西，溝通五大水系，連接數(shù)十個城市，蜿蜒千余公里，流淌數(shù)十世紀的人類杰出創(chuàng)造，因其所承載的突出普遍價值，在2014年被列入聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。由此，大運河成為我國乃至世界上體量最大、情況最為復(fù)雜的世界文化遺產(chǎn)，如何對其進行有效的保護和管理成為擺在我們面前的現(xiàn)實問題。我國現(xiàn)行的世界文化遺產(chǎn)保護制度沿用的是既有的文物保護制度，隨著大運河的申遺成功，“文物”保護制度與“文化遺產(chǎn)”的保護要求之間存在著明顯的不適應(yīng)性，以此為契機探索從“文物”保護到“文化遺產(chǎn)”保護的轉(zhuǎn)變路徑是必要而迫切的。

一、我國現(xiàn)行的文物保護制度具有明顯的路徑依賴特點

我國文物的概念歷史悠久，最初指的是“文物典章制度”，始見于《左傳·桓公二年》：“夫德，儉而有度，登降有數(shù)。文、物以紀之，聲、明以發(fā)之，以臨照百官。”①至唐代，“文物”才有前代遺物的含義，見于杜牧詩云：“六朝文物草連空，天淡云閑今古同。”②及至民國時期，北平市政府于1935年編輯出版了《舊都文物略》，文物概念開始包含不可移動文物③。

我國現(xiàn)代意義上的文物保護始于20世紀20年代的考古科學(xué)研究。北京大學(xué)于1922年設(shè)立了考古學(xué)研究所，后又設(shè)立考古學(xué)會，這是我國歷史上最早的文物保護學(xué)術(shù)研究機構(gòu)。1929年中國營造學(xué)社成立，開始系統(tǒng)地運用現(xiàn)代科學(xué)方法研究我國古代建筑，為不可移動文物保護工作邁向科學(xué)化、系統(tǒng)化打下了堅實的理論與實踐基礎(chǔ)④。1949年以后，我國一直沿用文物的概念，開展文物保護工作。我國現(xiàn)行文物保護制度的發(fā)展大致可劃分為三個階段。

第一階段：文物保護制度初創(chuàng)階段（1949—1981）

這一階段的特點是國家百廢待興，文物保護制度也處于初級發(fā)展階段。這一階段的任務(wù)就是保證各類文物在社會主義事業(yè)振興過程中的本體安全。1953年，我國國民經(jīng)濟第一個五年計劃開始實施。為妥善處理好文物保護與各項基本建設(shè)的關(guān)系，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在基本建設(shè)工程中保護歷史及革命文物的指示》。1956年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知》，“第一次提出了文物普查和建立文物保護單位制度要求”⑤。為使文物保護工作納入法制化管理的軌道，國務(wù)院于1961年又頒布了《文物保護管理暫行條例》⑥，該條例在相當(dāng)長的時間里，對文物保護起到了重要的保障作用。

第二階段：文物保護制度步入正軌發(fā)展階段（1982—2001）

1982年，在總結(jié)1949年以來文物工作正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《中華人民共和國文物保護法》頒布實施⑦（以下簡稱《文物法》），取代了《文物保護管理暫行條例》，我國的文物保護事業(yè)也由此步入了正軌發(fā)展階段。《文物法》對文物的外延進行了界定，主要指遺址、建筑、洞窟等靜態(tài)物質(zhì)遺存。

1985年，我國加入聯(lián)合國《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《世界遺產(chǎn)公約》），文化遺產(chǎn)的概念開始在我國被認識，我國的文物保護工作也逐漸放眼國際，接觸國際的保護理念與原則。1987年，我國第一批6處世界遺產(chǎn)誕生⑧。

2000年，由國際古跡遺址保護理事會中國國家委員會（ICOMOS CHINA）與美國蓋蒂保護所、澳大利亞遺產(chǎn)委員會合作編制的《中國文物古跡保護準(zhǔn)則》（以下簡稱《準(zhǔn)則》），經(jīng)國家文物局推薦發(fā)布。《準(zhǔn)則》是我國文物保護原則與國際保護原則接軌的產(chǎn)物，集中體現(xiàn)了我國文化遺產(chǎn)界對國際保護原則的本土化解讀以及應(yīng)用。

這一階段，在注重與國際接軌的同時，我國的文物保護體系也逐漸完善。1982年，首批24個國家歷史文化名城的公布，標(biāo)志著我國名城保護制度的初創(chuàng)。1997年，建設(shè)部轉(zhuǎn)發(fā)了《黃山市屯溪老街歷史文化保護區(qū)保護管理暫行辦法》，明確指出“歷史文化保護區(qū)是我國文化遺產(chǎn)的重要組成部分，是保護單體文物、歷史文化保護區(qū)、歷史文化名城這一完整體系中不可缺少的一個層次”⑨。至此，歷史文化保護區(qū)制度的建立，完成了我國多層次文化遺產(chǎn)保護體系的建構(gòu)。與此相配套的是，1993年建設(shè)部和國家文物管理局共同草擬了《歷史文化名城保護條例》。在這一階段，文化遺產(chǎn)的概念被引入，但也僅限于概念層面的界定，且通常和文物概念混為一談。

第三階段：文物保護向文化遺產(chǎn)保護過渡的初步發(fā)展階段（2002至今）

2002年，我國對《文物法》進行了修改，確定了“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”⑩的工作方針。爾后，我國先后出臺多項法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等，以促進文化遺產(chǎn)保護工作的開展。比如，2003年，國家文物局下發(fā)了《關(guān)于采取切實措施加強世界文化遺產(chǎn)地保護管理工作的通知》；2004年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了九部委《關(guān)于加強我國世界文化遺產(chǎn)保護管理工作的意見》；2005年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》，第一次在文件標(biāo)題上使用了“文化遺產(chǎn)”，取代了我國使用了幾十年的“文物”一詞，該通知的出臺，“標(biāo)志著我國文物事業(yè)向文化遺產(chǎn)事業(yè)轉(zhuǎn)變的一次劃時代飛躍”?；2006年11月，文化部出臺《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》；2006年12月1日，《長城保護條例》正式實施，這是我國第一次就單項文化遺產(chǎn)頒布的專項法規(guī)；2006年12月8日，國家文物局頒布了《中國世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視管理辦法》《中國世界文化遺產(chǎn)專家咨詢管理辦法》，等等。這些規(guī)章制度的出臺，表明了我國的文物保護體系與世界文化遺產(chǎn)保護管理規(guī)定的對接嘗試，同時在一定程度上彌補了我國目前尚未出臺世界遺產(chǎn)保護管理專項法律法規(guī)所帶來的問題。

在這一階段，我國文物保護的法制建設(shè)逐漸加強，文物概念開始有意識地向文化遺產(chǎn)概念轉(zhuǎn)化，包括“國家文物局”的英文譯名也從“State Administration of Cultural Relics”翻譯為“National Cultural Heritage Administration”。不難看出，我國現(xiàn)階段文化遺產(chǎn)的保護管理依然沿襲著既有文物保護制度，具有明顯的路徑依賴特點。

二、世界遺產(chǎn)保護制度處在不斷變化發(fā)展之中

世界遺產(chǎn)制度的建立不僅是對世界范圍內(nèi)具有突出普遍價值的自然和文化遺產(chǎn)進行登錄在冊，更重要的是貫徹執(zhí)行保護世界遺產(chǎn)的相關(guān)管理規(guī)定。

（一）世界遺產(chǎn)保護管理的相關(guān)規(guī)定

聯(lián)合國教科文組織于1976年成立了世界遺產(chǎn)委員會，并于1977年公布了《實施世界遺產(chǎn)公約操作指南》（以下簡稱《操作指南》）。《操作指南》對世界遺產(chǎn)的申報程序、價值評判、保護管理要求等提出了具體的指導(dǎo)意見，是目前世界遺產(chǎn)評定、保護管理的權(quán)威指導(dǎo)文件。

根據(jù)《世界遺產(chǎn)公約》最初的規(guī)定，世界文化遺產(chǎn)的類型包括文物、建筑群和遺址，申報時需具備被稱為“突出普遍價值”?的價值評判標(biāo)準(zhǔn)。這種價值是指其“罕見地超越了國家的界限，對全人類的現(xiàn)在和未來均具有普遍的重大意義，因此，該項遺產(chǎn)的永久性保護對整個國際社會都具有至高的重要性”?。此外，必須同時符合完整性和（或）真實性的條件并有足夠的保護與管理機制確保其得到保護。世界遺產(chǎn)的有效管理體現(xiàn)在被列入世界遺產(chǎn)后，該遺產(chǎn)資源的突出普遍價值以及真實性和完整性能夠得到提升，至少要保持。

根據(jù)《操作指南》的規(guī)定，有效保護世界遺產(chǎn)需從以下方面來進行。首先，制定完善的法律。世界遺產(chǎn)所在的國家和地區(qū)應(yīng)該有保護該遺產(chǎn)突出普遍價值，以及真實性和完整性不會因為社會發(fā)展變遷而受到負面影響的法律保證。其次，劃定有效的保護邊界，不僅要滿足當(dāng)前的保護需求，還要考慮未來隨著對遺產(chǎn)研究的深入可能需要進一步加深理解的區(qū)域。最后，確定可行的管理體制，必須能夠保證各利益相關(guān)方對遺產(chǎn)的價值達成共同的透徹理解，并能采取多方參與的方式來共同保護遺產(chǎn)點。

（二）世界遺產(chǎn)內(nèi)涵外延的擴展

2022年是《世界遺產(chǎn)公約》頒布50周年。在半個世紀的發(fā)展過程中，除了申報程序、管理制度的不斷完善外，世界遺產(chǎn)的內(nèi)涵外延也在不斷發(fā)展演變：1992年，增加了文化景觀遺產(chǎn)、世界記憶遺產(chǎn)；1998年，增加了口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)（2003年改為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)）和線性文化遺產(chǎn)；2003年，文化線路、文化景觀、歷史城鎮(zhèn)、遺產(chǎn)運河作為文化遺產(chǎn)的特殊類別被寫進《操作指南》。世界文化遺產(chǎn)的類型由最初僅包含文物、建筑群和遺址，擴展至現(xiàn)在包括線性的、動態(tài)的、非物質(zhì)的各類遺產(chǎn)。

1994年，為探索運河類遺產(chǎn)的內(nèi)涵外延并且審視其構(gòu)成要素的重要性，遵循世界遺產(chǎn)委員會1992年的決定， 加拿大組織召開了遺產(chǎn)運河專家會議。會議的成果之一是通過了《遺產(chǎn)運河信息文件》（Information Document On Heritage Canals，以下簡稱《運河文件》），并將其呈報世界遺產(chǎn)委員會，作為運河類遺產(chǎn)申報世界遺產(chǎn)的參考?。《運河文件》不僅定義了運河、闡明了運河遺產(chǎn)的構(gòu)成，更重要的是充分考慮到運河遺產(chǎn)的特殊價值：技術(shù)、經(jīng)濟、社會因素以及景觀；同時，對其真實性也給予了重新認定，運河作為遺產(chǎn)的重要特征在于其隨著時間的推移而不斷演變，“建造這類結(jié)構(gòu)或形態(tài)的首要目的是不斷滿足經(jīng)濟需求，它們必須被不斷維護或部分翻新”?。

因此，運河遺產(chǎn)突出普遍價值的描述，也在《操作指南》針對文化遺產(chǎn)評判標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進行了適應(yīng)性的修改：一是人類創(chuàng)造天賦的杰作；二是對技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生顯著影響；三是反映人類歷史上某個重要階段的建筑或形態(tài)的突出代表；四是與具有突出普遍價值的經(jīng)濟或社會發(fā)展存在直接聯(lián)系。對其保護管理“需要多方參與、共同管理，其管理水平應(yīng)該能夠經(jīng)得起國內(nèi)外的檢驗，并讓多方參與者認知運河遺產(chǎn)的真實性及歷史價值，且需要不斷地維護”?。

三、世界遺產(chǎn)視野下我國現(xiàn)有“文物”保護制度的不適應(yīng)性

當(dāng)前，我國正處于文物保護制度逐漸向文化遺產(chǎn)保護過渡的階段。但就目前的保護管理狀況看，這種轉(zhuǎn)變還僅局限在稱謂以及一些技術(shù)層面的銜接上，或者說一直處于量變階段，并未達到質(zhì)變的程度。

我國于1985年成為《世界遺產(chǎn)公約》的締約國，“通過世界文化遺產(chǎn)的申報等項工作，使文化遺產(chǎn)的概念逐漸引起社會廣泛關(guān)注和普遍接受，并得到迅速普及，成為與我國既有文物保護體系相互聯(lián)系，又有明顯區(qū)別的又一保護體系”?。目前，我國并沒有專門針對世界遺產(chǎn)的管理體系及機制，因為在我國的遺產(chǎn)管理序列里，世界自然遺產(chǎn)屬于國家級風(fēng)景名勝區(qū)，世界文化遺產(chǎn)屬于全國重點文物保護單位?，而對于風(fēng)景名勝區(qū)及文物保護單位有自成體系的管理機構(gòu)及管理系統(tǒng)，基本能夠滿足世界遺產(chǎn)保護管理的要求。

大運河被列入世界遺產(chǎn)名錄，按照我國既有的世界文化遺產(chǎn)管理模式，京杭大運河（春秋至清）被列為全國重點文物保護單位。以往我國的世界文化遺產(chǎn)多為靜態(tài)的物質(zhì)遺存，無論是遺址、洞窟、墓葬還是建筑、街區(qū)、城鎮(zhèn)，基本可以按照文物保護體系進行保護管理。而大運河是一處在用的活態(tài)文化遺產(chǎn)，其種種特性顯然是現(xiàn)有文物保護制度無法涵蓋的。這必然導(dǎo)致我國現(xiàn)行文物保護制度與國際文化遺產(chǎn)保護制度之間出現(xiàn)錯位。當(dāng)大運河作為一種特殊的類型被列入全國重點文物保護單位，這“對文物保護單位制度無疑是一場革命性挑戰(zhàn)” ?。這種挑戰(zhàn)具體表現(xiàn)為如下幾個方面。

（一）內(nèi)涵外延的不充分對應(yīng)

世界遺產(chǎn)是一個動態(tài)開放的體系，其內(nèi)涵和外延隨著締約國的陸續(xù)加入、研究的逐步深入而不斷拓展。從最初僅包含文物、建筑群和遺址逐漸增加了文化景觀、文化線路、遺產(chǎn)運河、歷史城鎮(zhèn)等新型遺產(chǎn)。我國雖然在2002年根據(jù)改革開放及經(jīng)濟深入發(fā)展出現(xiàn)的新情況對《文物法》進行了修訂?，但是它“過多地延續(xù)了1982年《文物法》的體系，沒有根據(jù)社會的變化和實際需求從制度和體系上進行更有效的調(diào)整”?。隨后在2007年、2013年、2015年、2017年對《文物法》的部分條款又進行了修訂，但是仍然局限于靜態(tài)的物質(zhì)遺存，很難與世界文化遺產(chǎn)的外延類型完全對接。顯然，按照我國既有文物保護管理規(guī)定，大運河遺產(chǎn)并不能被全部涵蓋其中，這在操作層面勢必會引發(fā)保護管理的不適應(yīng)。

（二）價值體系的不完整呈現(xiàn)

文物概念內(nèi)涵外延的局限必然造成遺產(chǎn)價值認定的局限。歷史、藝術(shù)、科學(xué)三大價值是我國文物價值的主要體現(xiàn)。這樣的價值評判對于古建筑、古遺址等靜態(tài)物質(zhì)遺存的適用性很強，但用于描述大運河這種“活態(tài)”的功能型遺產(chǎn)就有些片面。所謂活態(tài)遺產(chǎn)，指“該遺產(chǎn)不僅具有遺產(chǎn)的屬性，是歷史與文化的見證，而且仍然具有其原始的使用功能，在現(xiàn)代社會生活中仍在持續(xù)發(fā)揮作用”?。《運河文件》指出，運河類遺產(chǎn)的重要特征在于其隨著時間的推移而不斷演變。因此，這種類型的遺產(chǎn)價值判斷還應(yīng)考慮其功能的延續(xù)，并保證其功能的真實性。以大運河江蘇段為例，因為黃河奪淮及水文狀況的變化，也為了擴充運河的運力，歷代都在對大運河河道進行調(diào)整改造，“變是常態(tài)，不變是非常態(tài)，大運河到今天仍在承擔(dān)國民經(jīng)濟的重任，這本身就是奇跡，就是生命力延續(xù)的表征，大運河在用部分的真實性首先是傳統(tǒng)功能延續(xù)的真實性，水在流、貨在運的真實性”?。基于此，對待運河類遺產(chǎn)應(yīng)從物質(zhì)遺存的文物價值和功能價值兩方面來考慮，而不同的價值在保護管理上也有不同的要求和方法。有時這些管理要求之間也存在著沖突和矛盾，“強調(diào)某一種價值可能會造成過度的復(fù)原、強制性發(fā)展，甚至真實性的破壞”?，正確認識大運河遺產(chǎn)的真實性內(nèi)涵，對于保護管理規(guī)定的制定具有根本的指導(dǎo)意義。

（三）相關(guān)管理規(guī)定的不完全適用

世界遺產(chǎn)對于遺產(chǎn)運河類型的認可不僅體現(xiàn)在簡單的登錄在冊，最本質(zhì)的是對該類遺產(chǎn)的適應(yīng)性保護原則也給予了確認，對這類遺產(chǎn)的真實性及突出普遍價值的認定也做了相應(yīng)調(diào)整，這就使得被列為世界遺產(chǎn)的運河能夠有章可循地遵從相應(yīng)的管理規(guī)定。

我國現(xiàn)有的文物保護制度在管理上不適應(yīng)的突出表現(xiàn)為立法不完善。現(xiàn)階段我國對文化遺產(chǎn)保護管理的主要依據(jù)是《文物法》。《文物法》第十七條規(guī)定：文物保護單位的保護范圍內(nèi)不得進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。第十八條規(guī)定：在文物保護單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進行建設(shè)工程，不得破壞文物保護單位的歷史風(fēng)貌；工程設(shè)計方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護單位的級別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)?。按照《文物法》中關(guān)于文物保護單位的管理規(guī)定，全國重點文物保護單位須由省（自治區(qū)、直轄市）人民政府劃定必要的保護范圍。保護范圍的劃定是執(zhí)行《文物法》管理規(guī)定的前提。

京杭大運河（春秋至清）在2006年被列為全國重點文物保護單位，同年被列為我國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單。當(dāng)時，京杭大運河的狀況較復(fù)雜，濟寧往北至通州已經(jīng)斷航，但是歷史河道仍存，部分作為城市內(nèi)部景觀河道，郊野地區(qū)被農(nóng)田侵占。南運河作為河北每年向天津輸水的通道，通州區(qū)段作為城市內(nèi)部區(qū)域的交通河道，同時北運河、南運河、會通河作為行洪通道發(fā)揮著重要的水利作用；“濟寧以南至杭州的三堡船閘是我國重要的內(nèi)陸航運通道，全長883公里，跨越山東、江蘇、浙江三省。全線共有17個梯級，35座船閘，江北段可通航1000噸級船舶，江南段可通航500噸級船舶”?，江北段運河又是南水北調(diào)東線工程的重要通道，大運河水利、交通功能的發(fā)揮決定了圍繞大運河的建設(shè)活動無時無刻不在進行。京杭大運河不同于既有靜態(tài)文物的特性顯而易見。如果按照現(xiàn)行《文物法》的規(guī)定，大運河保護范圍內(nèi)的任何活動都受限制，無論是航道的維護還是堤防的加固，這既不符合現(xiàn)實情況，也不符合活態(tài)遺產(chǎn)生命的延續(xù)，不利于大運河功能的繼續(xù)發(fā)揮。而在世界遺產(chǎn)的相關(guān)管理規(guī)定中，對于遺產(chǎn)運河在用功能的發(fā)揮有充分的認識，對此類遺產(chǎn)進行保護管理時允許對其維護和部分更新，以保證該類遺產(chǎn)功能的延續(xù)。

此外，與日常的運河維護相對應(yīng)的，是水利、交通等管理部門各自發(fā)展的建設(shè)需求。如今的大運河在南水北調(diào)以及南北交通上仍發(fā)揮著重要作用，關(guān)系到國計民生和社會發(fā)展的水利、交通建設(shè)活動，與文物保護并不構(gòu)成從屬關(guān)系。例如，在防洪工作中，水利部門依據(jù)的《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》與《文物法》是具有同等效力的法律，依據(jù)《文物法》的管理規(guī)定來規(guī)范這兩部法的內(nèi)容顯然是不合理的。大運河遺產(chǎn)的保護既要保證其物質(zhì)遺存的真實與完整，還要考慮其功能的延續(xù)，僅憑現(xiàn)有的《文物法》無法平衡這種關(guān)系。以大運河保護管理的現(xiàn)實需求為契機，探索我國“文物”保護向“文化遺產(chǎn)”保護轉(zhuǎn)變的路徑，勢在必行。

四、“文物”向“文化遺產(chǎn)”轉(zhuǎn)變的路徑探析

文化遺產(chǎn)保護是一項制度安排，從“文物”向“文化遺產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變需要在國家層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度設(shè)計，使不同的管理體系在共同的保護目標(biāo)下實現(xiàn)協(xié)同管理、共同決策。

（一）系統(tǒng)的法律保障：文化遺產(chǎn)內(nèi)涵外延拓展的需要

法律保護是實現(xiàn)一切保護的根本。《操作指南》對有效保護世界遺產(chǎn)的要求中首先就是制定完善的法律保障。因此，大運河遺產(chǎn)的保護勢必要有健全完善的立法來提供基礎(chǔ)保障。

目前，大運河涉及的法律法規(guī)眾多，不同系統(tǒng)、不同層級幾乎都有關(guān)于大運河管理的法律法規(guī)。僅就國家層面而言，水利系統(tǒng)有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國河道管理條例》；交通系統(tǒng)有《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道管理條例》《京杭運河通航管理辦法（試行）》，文物部門有《中華人民共和國文物保護法》《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》，環(huán)保部門有《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》，等等。然而，如此眾多的法律規(guī)定并不能滿足大運河遺產(chǎn)保護管理的需要，因為各系統(tǒng)的管理目標(biāo)不一樣，在法律調(diào)節(jié)的內(nèi)容上也有很大差異。例如，《中華人民共和國水法》側(cè)重于全國水資源的規(guī)劃、開發(fā)、保護等問題；《中華人民共和國河道管理條例》側(cè)重于河道的建設(shè)、整治、保護等問題；《中華人民共和國航道管理條例》側(cè)重于航道的規(guī)劃、建設(shè)、保護等問題。盡管上述法律的管理規(guī)定，客觀上保障了大運河某一方面功能的發(fā)揮，但終因不是遺產(chǎn)保護的法律而未涉及其作為遺產(chǎn)的保護管理要求。

隨著文化遺產(chǎn)保護理念的發(fā)展，還會出現(xiàn)更多新型的遺產(chǎn)形態(tài)。因此，無論是保護大運河遺產(chǎn)的需要，還是我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)發(fā)展的需要，由一項具有普適意義的文化遺產(chǎn)保護專門法來取代由若干不同遺產(chǎn)保護條例組成的系列法規(guī)是必然的。

（二）多部門共同管理：文化遺產(chǎn)復(fù)合功能的保護需要

文化遺產(chǎn)保護管理是一種相對較新的管理范式，與任何新的模式一樣，仍然處于發(fā)展過程中。文化遺產(chǎn)的管理似乎都經(jīng)歷了5個階段的生命周期演變：一是初始的及持續(xù)的資產(chǎn)清查階段；二是保護性法規(guī)的最初頒布階段；三是專業(yè)化水平提高階段；四是利益相關(guān)者的咨詢和參與階段；五是專業(yè)和國家責(zé)任的回顧總結(jié)階段?。大運河成為世界遺產(chǎn)的契機，促使我國的文化遺產(chǎn)管理從第三階段向第四階段發(fā)展過渡。

大運河遺產(chǎn)的保護管理涉及不同利益相關(guān)者，保護管理不再只是文物部門的事情，各相關(guān)管理部門應(yīng)該共同成為大運河遺產(chǎn)的保護管理主體，這就需要制度的保障。我國大運河在空間尺度及功能發(fā)揮上尤甚于其他運河遺產(chǎn)，其管理涉及更多的系統(tǒng)和層級，建立多部門協(xié)作管理、共同決策機制是保護管理大運河遺產(chǎn)的必然選擇。在大運河既往的管理過程中，各部門之間存在著一定程度的協(xié)作。譬如，南水北調(diào)調(diào)水期內(nèi)運河水的流向與北煤南運貨輪流向相反，或者大運河在汛期行洪，水流量、流速加大的情況下均會給航運帶來一定難度，這就要求水利和交通部門加強調(diào)水與行洪期間的信息溝通以及相互協(xié)作。大運河申報世界遺產(chǎn)工作啟動后，對各部門之間的協(xié)作有了更高的要求。2009年，由國家發(fā)改委、財政部、水利部、交通運輸部、文化部等與大運河保護相關(guān)的13個部委以及大運河沿線8個省（直轄市）人民政府代表組成的大運河保護和申遺省部際會商小組第一次會議的召開，表明在國家層面建立起了大運河遺產(chǎn)保護的省部協(xié)商機制。

2019年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，提出用4年左右時間，到2023年底基本完成長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)?。大運河正在從一處世界文化遺產(chǎn)向國家文化公園轉(zhuǎn)變，其必然承擔(dān)更多的公共文化服務(wù)功能。在此過程中，需要進一步協(xié)調(diào)地方政府之間、行政管理部門之間的工作關(guān)系。因此，需對協(xié)作管理進行制度化的設(shè)計，協(xié)作管理的主體、工作機制、工作內(nèi)容、決策機制以及問責(zé)機制等，均應(yīng)進一步明確。

（三）全社會共同參與：文化遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的需要

關(guān)于公眾參與的論述最早出現(xiàn)在政治領(lǐng)域，其表達的是對公民權(quán)利的訴求。20世紀60年代，謝莉·阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）發(fā)表了關(guān)于公眾參與的經(jīng)典著作《公民參與的階梯》。她認為，公眾參與是表示公民權(quán)利范疇的術(shù)語，“指的是一種權(quán)利的再分配，以使那些一無所有的公民擺脫現(xiàn)在被排除在政治和經(jīng)濟進程之外的狀況，在未來被有意地包括進來”?。

公眾參與是遺產(chǎn)保護工作開展的重要保障之一，國際上對此已達成共識。《世界遺產(chǎn)公約》鼓勵各締約國通過一切適當(dāng)?shù)氖侄蝸碓鰪姳緡嗣駥κ澜邕z產(chǎn)的贊賞和尊重，并積極參與到世界遺產(chǎn)的保護中來。澳大利亞《巴拉憲章》提出，“對于一個地點的保護、解釋和管理，應(yīng)當(dāng)向那些對該地點有著特殊情感聯(lián)系和意義，或?qū)υ摰攸c有社會、精神的或其他文化責(zé)任感的人們提供參與的機會”?。

在世界遺產(chǎn)英國龐蒂斯沃特水道橋及運河的管理過程中，世界遺產(chǎn)管理機構(gòu)將“龐蒂斯沃特之友”作為聯(lián)絡(luò)運河沿線各地社區(qū)的紐帶，以確保運河沿線的公眾能夠切實參與到運河遺產(chǎn)相關(guān)事務(wù)的決策及管理中來。申報世界遺產(chǎn)過程中，其申報文本以及管理規(guī)劃進行了為期12周的公示，以征求當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵髽I(yè)、組織、游客等對龐蒂斯沃特及其運河保護管理的意見。保護范圍及緩沖區(qū)內(nèi)涉及的5000多個家庭都會收到郵件，通知咨詢與意見反饋的途徑及程序?。

在我國，大運河遺產(chǎn)保護公眾參與機制的構(gòu)建有一定的支撐基礎(chǔ)。法律層面上，《中華人民共和國憲法》第二條明確規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。這是我國公民參與大運河遺產(chǎn)保護管理的權(quán)利來源。我國的《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》也明確鼓勵公民、法人和其他組織參與到世界文化遺產(chǎn)的保護中來?。情感層面上，大運河是運河沿線廣大居民的母親河，孕育了沿線濃厚的運河風(fēng)土人情。運河邊敲打衣服的婦女，運河上撐船擺渡的村民，河堤上嬉戲的兒童，都是大運河遺產(chǎn)豐富內(nèi)涵的有機組成部分。不同于故宮、避暑山莊等皇家文化遺產(chǎn)，大運河從開鑿那天起就已經(jīng)融入到沿線居民的日常生活中，大運河一直與廣大民眾日常生活息息相關(guān)。運河沿岸的城市及民眾與運河世代相伴，朝夕相處，密不可分，可以說“運河對于她身邊的這些城市，不是生母，便是乳娘”?。

如今，大運河國家文化公園的建設(shè)將進一步拉近運河沿線居民和大運河的關(guān)系，通過公共空間的鏈接和公共文化產(chǎn)品的供給再次將大運河融入到現(xiàn)代都市人們的生活之中，在實現(xiàn)大運河當(dāng)代使命躍遷的同時，公眾與大運河的命運共同體也在悄然形成。運河沿線的人民對于運河總是一往情深，而這濃厚的情感為大運河遺產(chǎn)保護公眾參與機制的構(gòu)建創(chuàng)造了保障條件，也構(gòu)成了大運河可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。因此，構(gòu)建行之有效的公眾參與機制是我國文化遺產(chǎn)管理制度的重要組成部分。

結(jié)  語

大運河不僅是一處凝結(jié)了古老中華民族創(chuàng)造智慧的文化遺產(chǎn)，更是一處服務(wù)于新時代中國特色社會主義建設(shè)的黃金水道和國家文化公園。文化遺產(chǎn)保護不僅要關(guān)注遺產(chǎn)資源本體，還要關(guān)注其在當(dāng)代社會發(fā)展中的作用。大運河在當(dāng)代中國發(fā)揮的重大作用使其保護管理不再局限于文物系統(tǒng)內(nèi)部，而是關(guān)系到整個行政管理體系的系統(tǒng)工程。從民眾到政府，從文物部門到各相關(guān)管理部門的多方關(guān)注及參與，是大運河保護管理工作開展的核心。以大運河的保護管理為契機，全面推進我國文物保護制度與國際文化遺產(chǎn)保護制度的接軌，“需要通過國家層面合理的制度設(shè)計和目標(biāo)管理，使不同的保護體系在共同的保護理念、共同的價值取向和共同的評價標(biāo)準(zhǔn)下得到整合”?，從而在根本上為我國文化遺產(chǎn)保護事業(yè)向深度和廣度發(fā)展提供保障。

本文為國家社科基金后期資助一般項目“中國大運河的保護管理模式研究”（項目編號：20FGLB054）的階段性研究成果。

作者簡介： 王元  上海師范大學(xué)副教授，主要研究方向為文化遺產(chǎn)管理、文化產(chǎn)業(yè)管理。